После долгих лет критики со стороны узбекских и международных правозащитных организаций президент Шавкат Мирзиёев, сменивший на этом посту скончавшегося в 2016 году Ислама Каримова, наконец, 19 сентября 2017 года на 72-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН публично признал использование в Узбекистане принудительного труда и обязался его искоренить. Уже через два дня после его выступления, в ночь на 22 сентября, премьер-министром была дана команда немедленно вернуть домой студентов вузов, а также сотрудников образовательных и медицинских учреждений, которые уже были к тому времени мобилизованы на сбор хлопка. «Нас разбудили в 3 часа ночи, сказали, что едем домой. В 5 часов мы уже были в Навои, а сейчас уже на учебе», — рассказывали студенты одного из вузов, уже неделю собиравших хлопок в Навоийской области.
Однако вскоре власти стали вновь возвращать служащих госучреждений на поля в массовом порядке. Причем на этот раз возобновилась практика привлечения и детей школьного возраста, с чем Узбекистан, казалось бы, покончил несколькими годами раньше. (Результаты мониторинга использования принудительного труда в течение сезона сбора хлопка в 2017 г. собраны на сайте Узбеко-Германского форума за права человека.)
На этот раз непосредственная инициатива по привлечению врачей, учителей и других категорий населения на сбор хлопка исходила от местных хокимиятов (администраций) при молчаливом согласии и поощрении со стороны центральных властей. Это, в принципе, и ожидалось, поскольку хокимы (главы администраций) как были, так и остались персонально ответственными перед правительством за выполнение плана по сбору и сдаче хлопка, а поэтому должны были выкручиваться, обеспечивая поставку рабочей силы на сбор хлопка. Казалось бы, парадокс: зачем мобилизовать рабочую силу, если Узбекистан сам является трудоизбыточной страной, сотни тысяч граждан которой ежегодно покидают родину в поисках работы, причем выполняя на чужбине, в России или Казахстане, как правило, малоквалифицированную работу. Однако этот парадокс легко объясняется порядком вещей, сложившимся в Узбекистане.
Сборщики хлопка. Фото Тимура Карпова, «Фергана»
В чем состоит этот порядок и почему так устойчива в стране практика принудительного труда? Понять это невозможно, не принимая во внимание политэкономию хлопкового сектора, а точнее — тот факт, что в этом секторе (да и не только в этом) до сих пор господствует командная экономика, унаследованная от СССР. Управление хлопковым сектором в Узбекистане строго централизовано. Главное отличие от старой советской командной системы заключается в том, что на низовом уровне непосредственными производителями являются уже не колхозы и совхозы, а частные фермеры. Однако общим является то, что как колхозы и совхозы, так и частные фермеры в специфически узбекских условиях являются подневольными: они не свободны распоряжаться своей землей, какие культуры на этой земле выращивать и по какой цене продавать. Частным фермерам, как и в прошлом колхозам и совхозам, спускается директивный план, или госзаказ — так называемые квоты, являющиеся обязательными для выполнения фермерами. Сверху назначаются и закупочные цены за поставку хлопковолокна. Этот директивный план является обязательным для фермеров, и за его невыполнение фермеры могут лишиться земли и даже своего дома, а то и подвергнуться угрозе уголовного преследования под тем или иным предлогом.
С формально юридической точки зрения обязательный государственный заказ распространяется не на весь выращенный хлопок, а только на его часть. Но трюк заключается в том, что эта обязательная часть сдается в первую очередь, в первые недели сбора хлопка, когда еще нет дождей и хлопок у фермеров закупается по первому сорту, то есть по наивысшей цене. Потом начинаются дожди, сортность падает и хлопок закупается уже по меньшей цене. Всего установлено шесть сортов, к которым привязываются закупочные цены. И только тогда, когда выполнен директивный план (квоты, или госзаказ), у фермеров появляется формальная возможность продавать хлопок по так называемым договорным ценам. Но эти цены ни в коем случае не являются рыночными, они все равно диктуются государством.
Этот диктат в ценообразовании возможен не только из-за административного диктата со стороны государства, но также и в силу монопольного положения государства при закупке хлопка-сырца. Этот хлопок скупается у фермеров хлопкозаводами, которые находятся фактически в подчинении у АО «Узпахтасаноат», которое создано и полностью контролируется государством. Всего таких хлопкозаводов в системе «Узпахтасаноат» — 148, примерно по одному на каждый хлопкосеющий район. Фермеры де факто жестко привязаны к этому единственному хлопкозаводу в своем районе и не имеют никакой свободы выбора своего покупателя. Естественно, хлопкозаводы в полной степени используют свое монопольное положение, диктуя фермерам, по какой сортности принимать хлопок-сырец и какой будет выход волокна из этого хлопка-сырца. Ведь оплата фермерам рассчитывается от веса именно хлопковолокна.
Фото Тимура Карпова, «Фергана»
В итоге, фермеры оказываются зажатыми в тисках диктата монопольных цен закупщика и поставщиков (семян, горючего, технического обслуживания), которые тоже являются монополистами, подконтрольными государству. При таком положении фермеры едва способны покрыть производственные расходы доходом, полученным от реализации хлопка. По крайней мере, они не в состоянии предложить сборщикам достойной оплаты, которая бы конкурировала с размерами доходов, которые узбекские трудовые мигранты получают за рубежом даже за самый малоквалифицированный труд. Поэтому, чтобы закрыть эту дыру в бюджете фермеров, государство в принудительном порядке мобилизует граждан, как студентов, так и работников госучреждений, на сезонные работы по сбору хлопка. Но что интересно, даже при такой «поддержке» со стороны государства фермеры часто оказываются должниками перед своими кредиторами, которые, кстати, тоже являются монополистами в предоставлении финансов для покрытия фермерами производственных расходов.
В чем же причина этого бесправного положения фермеров и консервирования государством командной экономики квази-советского образца? В своем докладе, написанном в соавторстве с Баходиром Мурадовым и опубликованном в 2014 году, я попытался дать ответ на этот вопрос – главным мотивом узбекского правительства в сохранении системы эксплуатации фермеров и населения страны является, на мой взгляд, стремление выкачать из хлопкового сектора ресурсы, максимизировав и сосредоточив в своих руках экспортную выручку от реализации хлопка на мировых рынках. Всего правительство получает валовую экспортную выручку в пределах одного миллиарда долларов США, а в виде чистой прибыли, за вычетом производственных и трансакционных издержек, — в пределах 500-600 миллионов долларов, в зависимости от мировой конъюнктуры, как мы показываем в своих расчетах в указанном выше докладе.
Институционально, ключевую и оркестрирующую роль в этом процессе выкачивания ресурсов из хлопкового сектора, как говорится в докладе, играет так называемый Фонд для расчетов за сельскохозяйственную продукцию (сокращенно — Сельхозфонд), который до недавнего времени являлся подразделением Министерства финансов. Именно этот фонд назначает квоты и закупочные цены, распределяет финансовые средства для авансирования фермеров и закупок у них хлопковолокна, и именно в этот фонд стекается экспортная выручка от реализации хлопка-волокна, уже в твердой валюте. Причем эти средства не поступают в госбюджет ни напрямую, ни в виде налогов, а сосредотачиваются на специальных внебюджетных счетах в Центральном банке. Этот фонд является подотчетным только узкому кругу лиц в центральном правительстве, в первую очередь, президенту, и в части своей финансовой деятельности (особенно доходной части) является абсолютно непрозрачным. Информация о состоянии счетов Фонда находится за семью печатями и недоступна, думаю, даже парламенту.
Естественно, отказаться от соблазна сосредотачивать в своих руках такие валютные резервы от экспорта хлопка довольно трудно для правительства. В условиях предыдущего режима эта система по выкачиванию ресурсов из села отвечала также и философии Ислама Каримова, той модели развития сталинского типа, которую он разработал и которой придерживался до конца своих дней. Эта модель заключается в том, чтобы любыми средствами сосредоточить в руках правительства все имеющиеся валютные поступления от экспорта (и не только хлопка), а затем использовать образующийся резерв для внутренних инвестиций и в качестве гарантий для получения кредитов от международных финансовых институтов. Ценой следования этой модели и является бесправное положение населения, а также фермерства, которое в итоге не может функционировать без принудительного труда.
Женщины на сборе хлопка. Фото Тимура Карпова, «Фергана»
Что же происходит сейчас, с приходом нового президента, который, казалось бы, демонстрирует некоторую волю к изменению статус-кво и реформам, которые бы раскрепостили предпринимательскую инициативу и придали бы динамику развитию экономики? Действительно, под руководством Мирзиёева удалось осуществить некоторые реформы, например, либерализировать политику в области валютных обменов.
К сожалению, приходится констатировать, что в сфере хлопкового производства, с точки зрения реформирования описанного нами механизма командной экономики, создающего спрос на принудительный труд, прогресс минимальный. Скорее, мы наблюдаем здесь попытки законсервировать сложившееся положение вещей.
Возьмем, к примеру, упомянутый выше Фонд для расчетов за сельскохозяйственную продукцию. В июне 2017 года Шавкат Мирзиёев подписал указ о его преобразовании в Фонд целевого финансирования государственных закупок сельскохозяйственной продукции и оснащения техникой сельского хозяйства и переподчинении его Кабинету министров.
Фактически с этим указом ничего существенного не изменилось с точки зрения функций и прерогатив Сельхозфонда (будем поэтому и новую структуру называть Сельхозфондом). Его новая версия объявлена президентским указом правопреемником по всем правам, обязательствам и договорам фонда. Как и прежде, источниками поступлений Сельхозфонда являются экспортная выручка от реализации хлопка, а также продажа хлопковолокна местным текстильным предприятиям. Также объявлено, что средства фонда освобождены от налогов, но не сказано ни слова о том, как конечная прибыль от реализации хлопковолокна будет распределяться и использоваться. Можно только догадываться, что валютная выручка от экспорта хлопка поступает в конечном итоге в фонд золотовалютных резервов, размер которых по состоянию на конец февраля 2018 г. составилл 27 миллиардов долларов.
Другим постановлением президента Республики Узбекистан, за №106 от 12.02.2018, «О совершенствовании механизма реализации и расчетов за хлопковое волокно, произведенное предприятиями АО «Узпахтасаноат», подтверждается порядок, согласно которому цены на закупку хлопковолокна у фермеров устанавливаются Министерством финансов, то есть сверху, а отнюдь не посредством рыночного механизма спроса и предложения. Эти прейскурантные цены, спускаемые сверху, никоим образом не связаны с теми ценами, по которым хлопковолокно продается на мировые рынки. Эта разница между внутренними закупочными ценами и ценами реализации хлопковолокна на мировых рынках и является одним из главных источников конечной прибыли в валюте, которая оседает на внебюджетных счетах Сельхозфонда.
Алишер Ильхамов. Фото с сайта Uzxalqharakati.com/
Отличие от ситуации, существовавшей при Исламе Каримове, состоит в том, что теряется другой источник конечной прибыли, контролируемой Сельхозфондом, – разница между официальным (искусственно заниженным) и неофициальным (фактически рыночным) обменными курсами узбекского сума, которая была довольно значительна при предыдущем президенте и порой доходила до двукратного соотношения. Правительству было выгодно рассчитываться с фермерами в национальной валюте, а получать и концентрировать в своих руках доходы от экспорта хлопка в твердой валюте. Надо учитывать также постоянный процесс обесценивания узбекского сума по отношению к твердым валютам, который шел при прежнем режиме. А поскольку окончательные расчеты с фермерами происходили месяцами позже установления закупочных цен на хлопок (утверждение цен в августе, а окончательные расчеты – к лету будущего года), то в валютном измерении правительство платило фермерам даже меньше той цены, которую само назначало. Это положение вещей, однако, изменилось в сентябре 2017 года с реформой системы расчетов обменного курса узбекского сума, которая привела к нивелированию разницы между официальным и неофициальным обменными курсами.
Какой же выход правительство стало искать в сложившихся условиях вероятного сокращения поступления в Сельхозфонд твердой валюты от хлопковой экспортной выручки? В коренном реформировании взаимооотношений государства с хлопковой отраслью? Отнюдь нет. Решение проблемы оно увидело в повышении доли хлопковолокна, перерабатываемого на месте в текстильную продукцию – пряжу и хлопчатобумажные ткани, — и реализации ее на экспорт. Правительство провозгласило курс на установление прямых связей между фермерами и текстильными предприятиями посредством создания так называемых текстильно-хлопковых кластеров. В принципе, повышение доли продукции с повышенной добавленной стоимостью вполне отвечало бы задачам развития страны и хлопковой индустрии в частности. Вопрос в том, как эту задачу осуществлять.
Указанные текстильно-хлопковые кластеры стали создаваться в централизованном порядке, со значительным упором на административные рычаги. Согласно постановлению кабинета министров Республики Узбекистан «О мерах по внедрению современных форм организации хлопково-текстильного производства», предстоит создать 13 таких кластеров, по одному на каждую область. Для контроля над этими кластерами создаются так называемые территориальные рабочие группы по мониторингу за организацией хлопково-текстильного производства, в которых ключевую роль будут играть хокимы областей и районов, при участии руководителей других агентств, подконтрольных правительству и имеющих отношение к хлопковой индустрии (банки, местные отделения Министерства сельского и водного хозяйства, Минфина и т.п.). То есть по сути сохраняется командно-административная вертикаль, в которой государство выступает не только и не столько в качестве регулятора экономических процессов, но также в качестве собственника и менеджера.
Эта модификация модели управления хлопковой отраслью, по всей видимости, направленная на интеграцию хлопковых и текстильных производств, никоим образом не ликвидирует централизованный порядок управления финансовыми потоками в этих отраслях. По-прежнему центральное правительство рассчитывает сосредоточить в своих руках конечную прибыль от экспорта хлопковолокна, а теперь и текстиля, идущего на экспорт. Приводными ремнями этой политики по выкачиванию прибыли из хлопкового сектора и текстильной промышленности являются указанный выше Сельхозфонд, «Узпахтасаноат», Ассоциация «Узтекстильпром», а теперь и так называемые текстильно-хлопковые кластеры. Все эти структуры остаются под прямым административными контролем правительства.
Эта модель вряд ли приведет к снижению потребности в принудительном привлечении городского населения на период сбора хлопка, поскольку выкачивание и сосредоточение в руках правительства ресурсов из сельского хозяйства продолжится, что по-прежнему не позволит фермерам покрывать себестоимость выращивания и сбора хлопка из собственного бюджета и формировать прибыль для развития собственных хозяйств.
Эта реформа по реструктуризации хлопково-текстильного комплекса очень напоминает инициативу Никиты Хрущева, выдвинутую им в 1957 году по переходу от централизованно-отраслевого принципа управления народным хозяйством к территориальному, в которой ключевая роль отводилась так называемым совнархозам. Однако эта реформа провалилась и была свернута в 1965 году после того, как руководство в стране перешло в другие руки. Она провалилась, прежде всего, потому, что не устраняла командно-административных рычагов воздействия государства на экономические субъекты. В итоге продовольственный кризис только усугублялся, вынуждая правительство увеличивать импорт продовольствия.
Со сворачиванием реформы 1957-1965 годов отраслевые министерства вернули себе свои рычаги контроля над производителями, хотя и эта мера не смогла предотвратить падение эффективности и продуктивности сельского хозяйства. Следствием стали последующие продовольственные кризисы и практика приписок, которые особенно расцвели в хлопковом секторе при генсеке Леониде Брежневе и Шарафе Рашидове, первом секретаре ЦК Компартии Узбекистана.
Какие из всего этого можно сделать выводы? Прежде всего, то, что экономические реформы, которые осуществляет руководство Узбекистана, имеют свои границы и не распространяются пока на хлопковую отрасль. Те шаги по реструктуризации, которое оно проводит здесь, нисколько не ведет к переводу этой отрасли на преимущественно рыночные механизмы стимулирования производства. Это также означает, что с практикой принудительного труда вряд ли будет покончено в ближайшей перспективе. Ситуации в этом плане не изменят текстильно-хлопковые кластеры, в которых оркестрирующую роль будут продолжать играть местные хокимы. Они будут оставаться ответственными за выполнение квот по сдаче хлопковолокна, но в добавление к этому будут отвечать и за рост текстильной продукции. Соответственно, они будут вынуждены продолжать полагаться на старую практику принудительного труда как на способ любыми средствами выполнить директивные планы, спущенные сверху.
Чтобы переломить сложившуюся ситуацию, я бы предложил следующие меры, которые приведут к снижению объективной потребности в использовании принудительного труда:
1) Государство должно отказаться от попыток оркестрировать хлопковую отрасль административными рычагами, обеспечив полный переход к рыночным механизмам ее регулирования.
2) Государство должно отойти от централизованного финансирования хлопкового сектора, предусматривающего обязательную сдачу ему выручки от экспорта хлопка и текстиля.
3) Необходимо ликвидировать Сельхозфонд и перестать пытаться создавать его аналоги.
4) Ликвидировать систему принудительного госзаказа (квот) на поставку хлопковолокна, предоставить фермерам полное право распоряжаться своей землей и решать, какие культуры на ней сеять.
5) Ликвидировать существующее монопольное положение «Узпахтасаноат» и поставщиков семян, горючего, техники и кредитных средств, допустив в эти сектора конкурентов, всячески поощрять и оберегать конкурентную среду на входе и выходе хлопкового фермерства.
Реализация этих пяти направлений реформы должна составить ядро «дорожной карты», на осуществление которой, возможно, потребуется не один год. Но чтобы в этот переходный период полностью отказаться от практики принудительного труда, потребуются субсидии (только на транзитный период!) из расчета золотовалютного резерва страны, который образовался частично за счет принудительного труда в хлопковом секторе. Эти субсидии должны пойти фермерам, чтобы те могли (без участия госорганов!) заинтересовывать избыточную рабочую силу в стране собирать хлопок. Как только фермеры получат полный контроль за выручкой от продажи хлопка, а монополия поставщиков и покупателей будет ликвидирована, субсидии можно будет отменять. Фермер будет способен сам, из расчета своих доходов, рассчитываться со сборщиками хлопка, без участия государственных институтов.
Пора, наконец, отдавать долги, хотя бы их часть, населению и фермерам, у которых на протяжении последних двух с половиной десятилетий государство изымало ресурсы и вкладывала в золотовалютные резервы. Это было бы в лучших интересах развития страны.
Автор: Алишер Ильхамов, научный сотрудник Школы Восточных и Африканских исследований Университета Лондона
