В 2023 году в Парламент Республики Казахстан был внесен на обсуждение законопроект, которым предполагается внести изменения в Закон Республики Казахстан от 27 июня 2014 года № 211-V «О профессиональных союзах». Данный законопроект вызвал множество вопросов у представителей профсоюзного движения Республики. Рассмотрим его конкретные положения. (С полным текстом законопроекта можно ознакомиться на сайте www.parlam.kz)
Поправки в Закон начинаются со ст. 1, в которой предлагается добавить новую профсоюзную структуру – межрегиональное профсоюзное объединение, которое сможет объединять профсоюзы нескольких областей, городов республиканского значения или столицы, расширит возможности первичных организаций профсоюзов, которые сейчас должны действовать в организациях, а если поправки примут, то они смогут функционировать и в обособленных структурных подразделениях, а также у работодателей — индивидуальных предпринимателей. Кроме того, предлагается внести поправки в само понятие «профсоюз». Это обосновывается тем, что нынешнее определение предполагает объединение в профсоюз на основе общности одновременно профессиональных и производственных интересов его членов. По мнению авторов законопроекта, такое определение профессионального союза препятствует созданию «цеховых» профсоюзов, объединяющих работников одной профессии, занятых у разных работодателей и в различных отраслях.
Эти изменения можно считать позитивными, поскольку они направлены на развитие возможностей профсоюзов. Вместе с тем, в случае принятия поправок так же, как и раньше будет существовать закрытый, хоть и немного расширенный, перечень профсоюзных структур. Граждане Республики Казахстан не смогут создавать профсоюзные структуры, не предусмотренные Законом РК «О профсоюзах». В то время как во многих странах гражданам предоставлена возможность создавать профсоюзы и их объединения в зависимости от потребностей и решений самих членов профсоюза, что больше соответствует положениям Конвенции МОТ № 87 (ратифицированной Республикой Казахстан) о праве профсоюзов разрабатывать свои уставы, свободно организовывать свою деятельность.
Кроме того, по логике Закона РК «О профсоюзах» и данного законопроекта, на межрегиональном (территориальном) уровне профсоюзную деятельность должно осуществлять именно объединение действующих профсоюзов. Более соответствующей духу Конвенции МОТ № 87 была бы возможность предусмотреть в Законе создание межрегиональных (региональных) профсоюзов, которые действуют в двух или более областях, городах республиканского значения и (или) столице (одном регионе), но при этом являются не объединением действующих профсоюзов, а самостоятельным профсоюзом, имеющим в своем составе первичные профсоюзные организации. Такая профсоюзная структура была бы удобна для ведения деятельности активистами профсоюзов.
Что касается изменения понятия профсоюза, идея законопроекта о необходимости разделения профессиональных и производственных интересов кажется логичной, поскольку профсоюз может создаваться для защиты и тех, и других интересов вместе или по отдельности. При этом, чтобы эта идея законопроекта трактовалась однозначно, стоило бы в п. 6 статьи 1 Закона РК «О профсоюзах» использовать следующую формулировку: «профсоюз создается на основе общности трудовых, производственных и (или) профессиональных интересов».
Изменения статьи 5 Закона связаны с разделением производственных и профессиональных интересов, для защиты которых может создаваться профсоюз. В пункте 1 ст. 5 предлагается заменить фразу «Профсоюзы создаются по производственно-отраслевому принципу» на «Профсоюзы создаются по производственно-отраслевому или профессиональному принципу». Тут оснований для критики нет. Как было сказано выше, устранение всяческих препятствий для функционирования «цеховых профсоюзов» может быть позитивным изменением.
Предлагаемые законопроектом изменения в статье 8 снижают количество участников профсоюза, необходимых для его учреждения (с 10-ти до 3-х человек), а также предполагают возможность работы профсоюзов и их объединений без обязательной регистрации в качестве юридических лиц.
Изменения Закона в данной части позитивны, поскольку соответствуют международным стандартам и содействуют реализации права на свободу объединения, убирая ненужные бюрократические препятствия. Предоставление профсоюзам данной возможности является особенно важным на фоне непрекращающихся сообщений профсоюзных активистов о массовых отказах в регистрации профсоюзов и их структур. Предложение о снижении количества граждан, которое необходимо для учреждения профсоюза, также позитивно, так как расширяет возможности по созданию профсоюзов.
Вместе с тем, заметим, что хотя из пояснений к законопроекту следует, что целью авторов является облегчение процедуры регистрации профсоюзов, однако в законопроекте не поднимается и не решается проблема регистрации и функционирования отраслевых профсоюзов. Проблема регистрации отраслевых профсоюзов состоит в первую очередь не в том, что профсоюзные активисты не могут собрать необходимое для этого количество граждан, а в сложной процедуре подтверждения статуса уже зарегистрированного отраслевого профсоюза, который должен обладать структурными подразделениями и (или) членскими организациями на территории, включающей более половины от общего количества областей, городов республиканского значения и столицу. Требования к отраслевым профсоюзам, указанные в п. 2 ст. 13 Закона РК «О профсоюзах», являются завышенными, препятствующими функционированию отраслевых профсоюзов на практике.
Согласно статье 7 Закона РК от 31 мая 1996 года № 3-I «Об общественных объединениях», общественное объединение, имеющее структурные подразделения более чем в половине областей Казахстана, имеет статус республиканского. Из этого можно сделать вывод, что к отраслевым профессиональным союзам в Казахстане предъявляются те же требования, что к общественным объединениям республиканского уровня. Это противоречит позиции Комитета по свободе объединения Административного совета МОТ, который указывал, что трудящимся должна быть гарантирована возможность создания профсоюзов, в том числе отраслевых, на самом низовом уровне.
Более того, территория действия отраслевого профсоюза может быть объективно ограничена лишь некоторыми регионами страны в связи с расположением там основного количества предприятий той или иной отрасли.
Статья 11 определяет следующие функции профсоюзов: а) осуществлять обязательную экспертизу консультативных документов регуляторной политики, проектов законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих социальные, трудовые права и интересы граждан; б) принимать участие в работе коллегиальных консультативно-совещательных органов при центральных и местных государственных органах, создаваемых по вопросам, затрагивающим социальные, трудовые права и интересы граждан; в) проводить общественные слушания по вопросам социальных, трудовых прав и интересов граждан.
Необходимость наделения профсоюзов перечисленным функциями законодатели объясняют их наличием у Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан в отношении субъектов частного предпринимательства и обеспечением баланса по представлению интересов предпринимателей и наемных работников.
В целом, возможно, для республиканских объединений профсоюзов (РОП) соответствующие полномочия и важны, но они сформулированы как обязательства. Согласно же положениям статьи 3 Конвенции МОТ № 87 организации трудящихся вправе свободно организовывать свою деятельность. Любое объединение профсоюзов, в том числе республиканского уровня, может не иметь необходимых ресурсов для выполнения вышеперечисленных функций, предполагающих наличие в штате экспертов для проведения экспертиз, ресурсов для проведения общественных слушаний или участия в работе коллегиальных органов. Такие полномочия стоит формулировать как право, а не обязанность РОП. Такое регулирование будет соответствовать нормам Конвенции МОТ № 87 в плане обеспечения права профсоюзов свободно организовывать свою деятельностью.
Кроме того, предлагается дополнить Закон статьей 11-1, посвященной новой форме объединения профсоюзов – межрегиональному объединению профсоюзов, определение которого предлагается внести в статью 1 Закона РК «О профсоюзах». Законодатели предлагают закрепить основные положения:
● Межрегиональное объединение профсоюзов является полномочным представителем работников, членских организаций в социальном партнерстве на межрегиональном уровне;
● Межрегиональное объединение профсоюзов создается профсоюзами и (или) их объединениями;
● Межрегиональное объединение профсоюзов должно иметь структурные подразделения и (или) членские организации на территории не менее двух областей, городов республиканского значения и столицы;
● Для участия в работе региональной комиссии по социальному партнерству и регулированию социальных и трудовых отношений межрегиональное объединение профсоюзов должно уведомить местный исполнительный орган соответствующей административно-территориальной единицы;
● Межрегиональное объединение профсоюзов имеет право вступать в состав республиканского объединения профсоюзов в качестве членской организации на условиях соблюдения устава республиканского объединения профсоюзов;
Предлагается закрепить неисчерпывающий печень основных функций межрегионального объединения профсоюзов, среди которых, как и в случае с республиканским объединением профсоюзов, содержатся функции по осуществлению обязательной экспертизы консультативных документов регуляторной политики, проектов законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих социальные и трудовые права и интересы граждан.
Также предлагается установить, что филиалы и представительства межрегионального объединения профсоюзов являются полномочными представителями работников по ведению переговоров на региональном уровне от имени и в пределах полномочий межрегионального объединения профсоюзов.
Как уже было сказано, особых оснований для критики идеи о введении в Закон межрегиональных профсоюзных объединений нет, поскольку это расширяет возможности работы профсоюзов. При этом необходимо разрешить гражданам создавать профсоюзы и их объединения, не предусмотренные Законом, а также внести в Закон понятие межрегионального (регионального) профсоюза, который будет создаваться гражданами и действовать через первичные организации профсоюза или другие структурные подразделения, а не создаваться действующими профсоюзами или профсоюзными объединениями.
К недостаткам предложенного законопроекта можно также отнести закрепление в п. 5 ст. 11-1 права МОП вступать в республиканское объединение профсоюзов, без указания права МОП также вступать в отраслевые профсоюзы. При этом МОП могут быть заинтересованы во вступлении именно в отраслевые профсоюзы, являющиеся самостоятельными профсоюзными структурами и действующими на большей территории, а также в больших масштабах, чем МОП.
Кроме того, закрепление функций МОП по обязательной экспертизе консультативных документов регуляторной политики и других проектов нормативно-правовых актов, в том виде, как это предложено в законопроекте, может привести к трактовкам об обязательном осуществлении МОП соответствующей экспертизы. Вменение профсоюзам и их объединениям данных функций как обязательных противоречит нормам статьи 3 Конвенции МОТ № 87. Как уже было сказано, выполнение всех основных функций МОП, перечисленных в Законе, должно являться правом, а не обязанностью.
В статье 12 законодатели намерены закрепить для территориальных объединений профсоюзов и отраслевых профсоюзов следующие функции:
● осуществлять обязательную экспертизу консультативных документов регуляторной политики, проектов законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих социальные, трудовые права и интересы граждан;
● принимать участие в работе коллегиальных консультативно-совещательных органов, создаваемых по вопросам, затрагивающим социальные, трудовые права и интересы граждан;
● проводить общественные слушания по вопросам социальных, трудовых прав и интересов граждан.
Как уже указывалось в комментариях к предыдущим статьям, касающихся республиканских объединений профсоюзов и межрегионального объединения профсоюзов, «основные функции» профсоюзов и их объединений должны быть переименованы в «основные права», поскольку законодатель не может определять внутреннюю деятельность профсоюзов.
Статью 14 авторы законопроекта предлагают скорректировать так, чтобы прописать возможность создания локальных профсоюзов работниками, связанными исключительно профессиональными интересами. Эти изменения соответствуют идее авторов об устранении всяких препятствий к созданию т.н. «цеховых» профсоюзов, объединяющих работников одной профессии. Также в связи с включением в законодательство понятия межрегиональных объединений профсоюзов, закрепляется право локальных профсоюзов вступать в МОП в качестве членской организации на условиях соблюдения устава МОП. Серьезных замечаний с точки зрения юриспруденции к этой статье нет, хотя могут быть отдельные правки по формулировкам.
Что касается статьи 16 Закона, то в настоящее время в ней перечислены права профсоюзов. Авторы законопроекта предлагают разделить права и полномочия профсоюза, указывая в пояснениях к законопроекту, что профсоюз не может добровольно отказаться от реализации своих полномочий, в отличии от реализации прав.
Напоминаем, что профсоюзам должна быть предоставлена возможность свободно определять и вести свою законную деятельность, законодатель не вправе предписать профсоюзам выполнять те или иные функции. Термин же «полномочия» означает невозможность отказа от их выполнения каким-либо субъектом, как это принято, к примеру, при реализации своих полномочий государственными должностными лицами.
В настоящее время в статье 17 Закона РК «О профсоюзах» перечислены обязанности профсоюзов. Авторы законопроекта предлагают дополнить статью 17 положениями о следующих обязанностях профсоюза: а) вести бухгалтерский учет и составлять годовую финансовую отчетность в соответствии с законодательством Республики Казахстан о бухгалтерском учете и финансовой отчетности, а также проводить ревизию финансово-хозяйственной деятельности; б) информировать членов профсоюза о поступлении и расходовании денег на условиях и в порядке, определенных уставом, в том числе путем опубликования на интернет-ресурсе и (или) в средствах массовой информации годовой финансовой отчетности и отчета о ревизии финансово-хозяйственной деятельности.
Этот пункт вызывает много споров и позиции могут быть разными, но стоит понимать, что профсоюз, в первую очередь, отчитывается перед своими членами. Государство может требовать налоговую отчетность от юридических лиц, но не может требовать опубликования полной отчетности по пунктам, касающихся членов профсоюза. Для подобной отчетности у профсоюзов есть свои соответствующие органы, например, контрольно-ревизионные комиссии. Фактически требование об обязательной публикации финансовой отчетности профсоюза является чрезмерным вмешательством в дела профсоюза и нарушает статью 3 Конвенции МОТ № 87 о недопустимости вмешательства государства, ограничивающего право профсоюза организовывать свою деятельность.
Предлагаемые в законопроекте изменения статьи 19, где идет речь о формах социального партнерства на различных уровнях, вносятся в связи с появлением нового вида профсоюзного объединения – межрегионального объединения профсоюзов. По существу, нормы статьи 19 Закона не изменяются.
В соответствии с ныне действующей редакцией п. 1 ст. 20 Закона РК «О профсоюзах» профсоюзы осуществляют общественный контроль за соблюдением прав и законных интересов своих членов, а также работников, уполномочивших представлять их интересы на договорной основе.
Законодатели предлагают дополнить п.1 ст. 20 указанием на то, что работники, не являющиеся членами профсоюза, могут уполномочить профсоюз на представление их интересов на основе письменного заявления и (или) договора. Как следует из обоснования к законопроекту, авторы законодательной инициативы подразумевают под письменным заявлением не только заявление в профсоюз, но и, к примеру, заявление о присоединении к коллективному договору, которое может быть подано работником, не являющимся членом профсоюза, если это предусмотрено заключенным коллективным договором.
Такие нормы вызывают справедливые опасения по дополнительным возможностям работодателю снизить представительность профсоюза. Следовательно, в правках к закону стоит добавить положение о праве профсоюза представлять интересы работников, не являющихся членами профсоюза, если между ними достигнута соответствующая договоренность, а полномочия на представление интересов работника подтверждены письменным заявлением и (или) договором.
Авторы законопроекта предлагают дополнить Закон статьей 20-1, в которой идет речь об осуществлении профсоюзами различного уровня общественного мониторинга. Общественный мониторинг сводится к сбору, обобщению и анализу информации о нарушениях трудовых и социальных прав граждан, донесении соответствующей информации до органов власти, а также направлении предложений по вопросам, затрагивающим социальные и трудовые права и интересы граждан.
Ведение профсоюзами деятельности по общественному мониторингу может быть полезно. Вместе с тем, как и в других подобных случаях, в законопроекте не говорится о праве профсоюзов на осуществление общественного мониторинга, поэтому положения данной статьи можно трактовать как обязательное ведение профсоюзами мониторинга. В законе должно быть четкое указание, что это не обязанность, а право, как и в предыдущих случаях.
В настоящее время в статье 21 Закона идет речь о праве профсоюзов выдвигать требования в рамках коллективных трудовых споров в порядке, предусмотренном Трудовым кодексом РК, принимать решение о проведении забастовки, а также участвовать в различных процедурах в рамках разрешения коллективных трудовых споров.
Авторы законопроекта полагают, что в трудовом законодательстве Казахстана существует пробел относительно порядка выдвижения профсоюзами требований в рамках коллективных трудовых споров, участия профсоюзов в процедурах разрешения коллективных трудовых споров, поскольку в Законе не установлен порядок выдвижения требований и наделения полномочиями представителя профсоюза для участия в процедурах разрешения коллективного трудового спора. Авторы законопроекта предлагают указать в статье 21, что решение о выдвижении требований в рамках коллективного трудового спора принимается профсоюзным органом в порядке, определенном уставом профсоюза, а наделение полномочиями представителей профсоюза для участия в соответствующих процедурах происходит на основании решения профсоюзного органа.
Подобные вопросы должны регулироваться Трудовым кодексом РК, поскольку в нем предусмотрен порядок рассмотрения коллективных трудовых споров, и профсоюз не является единственным возможным представителем работников в рамках коллективного трудового спора (см. гл. 16 ТК РК). Кроме того, данная поправка не вносит существенного изменения в регулирование данного вопроса, потому необходимости вносить изменения в статью 21 нет.
В статье 26 установлены гарантии лицам, избранным в профсоюзные органы и не освобожденным от основной работы, которые сводятся к необходимости учета работодателем мнения профсоюзного органа при наложении на членов выборных органов профсоюза и председателя профсоюзного органа дисциплинарных взысканий, а также при расторжении трудового договора с ними. Порядок учета мнения профсоюзного органа должен быть предусмотрен в коллективном договоре, там же могут быть предусмотрены иные гарантии для членов профсоюза.
Авторы законопроекта предлагают закрепить в данной статье положения о необходимости учета мнения профсоюзного органа при одностороннем изменении работодателем условий труда работников-членов выборных профсоюзных органов и при переводе на другую работу без их согласия (за исключением случая перевода работника в другую местность вместе с работодателем). Необходимость таких изменений авторы законопроекта обосновывают уязвимостью лиц, избранных в профсоюзные органы и необходимостью введения гарантий для защиты их прав.
Особых оснований для критики данных поправок нет, однако учет мнения профсоюза обычно не является препятствием для увольнения работника или принятия к нему других мер воздействия, поскольку учет мнения предполагает возможность его отклонения. Если авторы законопроекта хотят принять действенные меры для защиты членов профсоюзных органов от неправомерного воздействия, то необходимо изменить Закон так, чтобы работодателям в перечисленных случаях требовалось получать согласие профсоюзного органа на соответствующие действия в отношении профсоюзных руководителей.
В статье 29-1 Авторы законопроекта предлагают предоставить профсоюзам возможность собирать с работников, не являющихся членами профсоюза, «добровольные взносы» в случае, если эти работники уполномочили профсоюз представлять свои интересы письменным заявлением и (или) договором. В этой же статье авторы предлагают установить сроки перечисления работодателями добровольных взносов, а также предусмотреть положение о праве собственности профсоюзов на добровольные взносы.
Предложенная к включению в Закон изменений в статью 29-1 не будет нарушать какие-либо фундаментальные принципы в области права на свободу объединения или противоречить положениям Конвенций МОТ. Вместе с тем следует согласиться с тем, что вопрос о сборе добровольных взносов должен решаться путем заключения договора между работником и профсоюзом. Сбор добровольных взносов на основе заявления может привести к злоупотреблению со стороны профсоюзов, связанных с работодателями и действующих не в интересах работников, поскольку работника проще заставить подписать заявление на перечисление добровольных взносов, чем принудить заключить договор с профсоюзом.
Краткие выводы:
Представленный законопроект можно оценить положительно для развития независимого профсоюзного движения Казахстана. Законопроект предлагает значимое и позитивное для профсоюзов изменение законодательства, связанное с предоставлением профсоюзам возможности функционировать без регистрации в качестве юридического лица, что особенно важно в условиях массовых отказов в регистрации профсоюзов и их внутренних структур. Предложено ввести новую профсоюзную структуру – межрегиональное объединение профсоюзов, что расширяет возможности профсоюзов по ведению своей деятельности. Многие другие положения законопроекта направлены на упрощение ведения профсоюзами своей деятельности, к примеру, появляется возможность создавать первичные организации профсоюза в структурных подразделениях компаний и у индивидуальных предпринимателей, с 10-ти до 3-х человек снижено количество граждан, которое необходимо для регистрации профсоюза.
Вместе с тем законопроект не решает следующие системные проблемы: существование закрытого перечня профсоюзных объединений и их внутренних структур, невозможность создания профсоюза, не предусмотренного законодательством, а также завышенные требования к отраслевым профсоюзам в плане минимально требуемого количества структурных подразделений и членских организаций.
Кроме того, имеется ряд замечаний к отдельным положениям законопроекта, к примеру, к введению понятия «полномочий» профсоюза; отсутствию указания на возможность для межрегиональных объединений профсоюзов вступать в отраслевые профсоюзы; установлению возможности представлять работников, не состоящих в профсоюзе, на основании их заявления, а не договора с профсоюзом; закреплению обязанности публиковать финансовую отчетность профсоюза и др.
