Бишкек (АКИpress) – Правительство рассмотрело проект закона «О профессиональных союзах», инициированный депутатами Жогорку Кенеша Толоновым, Масабировым, Асылбаевой, Примовым, Тиллаевым, Турусбековым, Гаипкуловым, Рыспаевым, Бакировым.
Что предлагали депутаты?
В справке-обосновании говорится, что законопроект направлен на повышение эффективности деятельности профсоюзных организаций по представлению и защите интересов работников, предупреждению социально-трудовых конфликтов.
Основной задачей законопроекта является интегрирование деятельности профсоюзов на принципах ассоциированности (членства) на каждом из уровней социального партнерства: республиканском, отраслевом, региональном и на уровне предприятия или организации. Данная мера позволит эффективно реализовывать единую политику в деятельности профсоюзов, основанную на принципах ведения эффективного социального диалога и партнерства с государственными органами и работодателями. Вертикальная связь в профсоюзном движении обеспечит доведение до низового уровня и выполнение решений принимаемых на национальном, отраслевом и региональном уровнях, а также обратную связь работников с руководящими органами профсоюзов и их объединениями.
Также проектом закона предлагается закрепить обязательные требования к уставу профсоюза (организационная структура и порядок формирования профсоюза, порядок участия в качестве членской организации и т.д.), конкретизировать права профсоюзов, установить их обязанности.
Что говорит правительство?
«1. В целях определения круга вопросов, подлежащих правовой регламентации, предлагаем проектом Закона установить предмет правового регулирования.
2. Статьей 4 проекта закона предлагается установить, что «профсоюзы в своей деятельности подчиняются только законодательству КР. Они не подотчетны и не подконтрольны органам государственной власти, работодателям, политическим партиям и другим общественным объединениям. Запрещается всякое вмешательство, способное ограничить права профсоюзов или воспрепятствовать осуществлению их уставной деятельности, если иное не предусмотрено законом».
Также частью 3 статьи 6 проекта закона предлагается предусмотреть, что, профсоюзы независимы в своей деятельности от государственных органов всех уровней, политических партий, работодателей и их объединений, не подконтрольны и не подотчетны им.
Поскольку вышеуказанные нормы проекта закона по смыслу дублируют друг друга, предлагаем их пересмотреть.
3. Согласно части 1 статьи 7 проекта закона предлагается предусмотреть, что Федерация профсоюзов — это республиканское объединение профсоюзных организаций, являющееся единственным полномочным представителем работников, членских организаций в социальном партнерстве с правительством на республиканском уровне.
При этом, согласно части 1 статьи 1 проекта закона профессиональный союз — общественное объединение с фиксированным членством, добровольно создаваемое на основе общности трудовых, производственно-профессиональных интересов граждан КР для представительства и защиты трудовых и социально-экономических прав и интересов своих членов.
Из контекста части 1 статьи 7 проекта закона следует полагать, что Федерация профсоюзов будет единственным полномочным представителем работников членских организаций.
Следует отметить, что в соответствии с частью 2 статьи 4 Конституции политические партии, профессиональные союзы и другие общественные объединения могут создаваться гражданами на основе свободного волеизъявления и общности интересов для реализации и защиты своих прав и свобод, удовлетворения политических, экономических, социальных, трудовых, культурных и иных интересов.
Одновременно обращаем внимание на то, что в соответствии со статьей 2 Конвенции о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы №87 установлено, что работники и работодатели без какого бы то ни было различия имеют право создавать по своему выбору организации без предварительного на то разрешения, а также право вступать в такие организации на единственном условии подчинения уставам этих последних.
В связи с этим, учитывая положения Конституции и вышеуказанной Конвенции, часть 1 статьи 7 проекта закона, предлагаем дополнительно проанализировать и пересмотреть.
4. Частью 2 статьи 7 проекта закона устанавливается, что Федерация профсоюзов должна иметь в составе более половины зарегистрированных отраслевых (межотраслевых) профсоюзных объединений.
Также частью 6 указанной статьи проекта закона устанавливается, что членом Федерации профсоюзов может быть республиканское отраслевое объединение, объединяющее не менее 10 тысяч членов и имеющее структурные подразделения, членские организации не менее чем в четырех областях.
При этом обращаем внимание на то, что установление требований к составу членов Федерации профсоюзов нарушает принцип независимости деятельности профсоюзных организаций, поскольку данные вопросы должны относиться к внутренней компетенции профсоюзных организаций.
Учитывая, что согласно части 2 статьи 6 проекта закона профсоюзы самостоятельно разрабатывают и утверждают уставы, структуру, определяют приоритетные направления деятельности, образуют профсоюзные органы, организуют деятельность, проводят собрания, конференции, съезды и другие мероприятия, не запрещенные законодательными актами, представляется целесообразным предоставить право профсоюзам самостоятельно определять организационные вопросы, связанные с функционированием профсоюзов (определение структуры, членство в профсоюзах, создание руководящих органов и т.д.), и регламентировать в уставах профсоюзов.
5. Статьей 8 проекта закона регламентированы задачи и функции областного представительства Федерации профсоюзов Кыргызской Республики.
При этом предлагаем уточнить, будут ли созданы представительства Федерации профсоюзов в городах Бишкек и Ош, имеющие статус республиканского значения, поскольку они не являются областями.
6. Статьей 14 проекта закона предлагается установить, что в случае, если деятельность Федерации профсоюзов противоречит Конституции и законам, она может быть приостановлена на срок до шести месяцев или запрещена решением Верховного суда по представлению Генерального прокурора.
Вместе с тем следует отметить, что согласно статье 96 Конституции Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, экономическим, административным и иным делам и осуществляет пересмотр судебных актов местных судов по обращениям участников судебного процесса в порядке, определяемом законом.
Таким образом, для рассмотрения Верховным судом соответствующего дела по вопросу приостановления или запрещения деятельности профсоюзных организаций необходимо наличие решений местных судов по данному вопросу, а также решение процессуальных сторон о подаче апелляционных и надзорных жалоб, соответственно, в вышестоящие судебные инстанции.
Ввиду чего отмечаем, что деятельность республиканских объединений профсоюзов может быть приостановлена или запрещена, в том числе и решением местного суда. Вместе с тем, в соответствии со статьей 100 Конституции вступившие в законную силу акты судов обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц, общественных объединений, должностных и физических лиц и подлежат исполнению на всей территории республики.
Кроме того, статья 14 проекта закона также определяет, что «в случае, если деятельность территориальных профсоюзов, их объединений или первичных профсоюзных организаций противоречит Конституции и законам, она может быть приостановлена на срок до шести месяцев или запрещена решением соответствующего местного суда по представлению прокурора соответствующих области, города, или района».
В связи с этим отмечаем, что решения местных судов могут быть пересмотрены вышестоящими судами в порядке апелляционных и надзорных жалоб.
Одновременно отмечаем, что в случае рассмотрения судом дела по вопросу противоречия деятельности указанных профсоюзных организаций законодательству, наличие представления соответствующих должностных лиц органов прокуратуры не является обязательным условием.
Так, в соответствии со статьей 104 Конституции прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствие, надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан, представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом, поддержание государственного обвинения в суде, возбуждение уголовных дел в отношении должностных лиц государственных органов, перечень которых определяется конституционным законом, с передачей дел на расследование в соответствующие органы, а также уголовное преследование лиц, имеющих статус военнослужащих.
Так, в вышеуказанном перечне полномочий прокуратуры отсутствует норма относительно внесения представления в Верховный суд о приостановлении деятельности Федерации профсоюзов.
С учетом изложенного предлагаем пересмотреть редакцию статьи 14 проекта закона.
7. Статьей 15 проекта закона вводятся требования к уставам профессиональных союзов, где указывается перечень информации, которой должен содержать в себе устав профсоюзной организации. Уставы локальных и первичных профсоюзных организаций, входящих в состав отраслевых и территориальных объединений профсоюзов, не должны противоречить уставам соответствующих объединений. Уставы членских организаций Федерации профсоюзов не должны противоречить уставу Федерации профсоюзов.
При этом следует отметить, что вопросы государственной регистрации и перерегистрации юридических лиц регулируются законом «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)».
Следовательно, регистрирующему органу, помимо проверки устава на соблюдение общих требований первичной профсоюзной организации, придется проверять содержание их уставов на отсутствие противоречий с отраслевыми и территориальными объединениями, а их уставы — на соответствие Уставу Федерации профсоюзов. Указанные обстоятельства в правоприменительной практике в значительной степени затруднят процедуру регистрации, как для профсоюзных организаций, так и для регистрирующего органа.
8. Также статьей 17 проекта закона предлагается установить нормы касательно расторжения трудового договора по требованию профсоюзного органа.
Следует отметить, что основания и порядок расторжения трудового договора между работником и работодателем закреплены в главе 9 Трудового кодекса.
Также следует отметить, что основания прекращения государственной гражданской службы и муниципальной службы установлены главой 9 закона «О государственной гражданской службе и муниципальной службе».
При этом, указанный Кодекс и Закон не содержит оснований для освобождения от занимаемой должности работника по требованию профсоюзного органа.
Кроме того, необходимо отметить, что согласно статье 32 закона «О нормативных правовых актах», в случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, регулирующего данную сферу правоотношений.
Закон «О государственной гражданской и муниципальной службе» направлен на повышение эффективности государственной гражданской службы и муниципальной службы, обеспечение преемственности, стабильности и независимости профессиональной служебной деятельности граждан в государственных органах и органах местного самоуправления.
Таким образом, отмечаем, что предлагаемая редакция статьи 17 проекта закона вступает в противоречие со специальным законом, регулирующим порядок поступления на государственную службу.
Также, согласно абзацу первому статьи 17 проекта закона предусматривается, что по требованию профсоюзного органа работодатель обязан расторгнуть трудовой договор с должностным лицом государственного предприятия или сместить его с занимаемой должности, если он нарушает законодательство о труде или не выполняет обязательство по коллективному договору.
В связи с этим предполагается, что данная норма будет применяться касательно должностных лиц государственных предприятий. При этом в справке-обосновании следует уточнить, каким нормативным актом будут руководствоваться при расторжении трудового договора должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, других государственных организаций, учреждений и т.д.
Кроме этого, согласно абзацу третьему указанной статьи проекта закона требование профсоюзного органа о расторжении трудового договора или отстранении от занимаемой должности может быть обжаловано в десятидневный срок должностным лицом или работодателем в вышестоящий профсоюзный орган, решение которого является окончательным.
Согласно статье 40 Конституции каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, предусмотренных Конституцией, законами, международными договорами, участницей которых является, общепризнанными принципами и нормами международного права.
В соответствии со статьей 421 Трудового кодекса, непосредственно в суде рассматриваются индивидуальные трудовые споры по заявлениям работника о восстановлении на работе независимо от оснований прекращения трудового договора, о переводе на другую работу, об изменении даты и формулировки причины увольнения, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в заработной плате за время выполнения нижеоплачиваемой работы.
9. Статьей 20 проекта Закона предлагается установить права профсоюзов в области социального страхования, социального обеспечения и охраны здоровья.
Так, абзацем вторым статьи 20 проекта закона установлено, что «Федерация профсоюзов является единственным централизованным получателем средств Фонда оздоровления трудящихся для реализации мероприятий по оздоровлению застрахованных лиц и членов их семей, находящихся на иждивении, в порядке, определяемом правительством».
При этом отмечаем, что согласно статье 5 закона «О Социальном фонде» бюджетную систему Социального фонда составляют бюджеты Пенсионного фонда, Государственного накопительного пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования, Фонда оздоровления трудящихся.
Проект бюджета Социального фонда ежегодно разрабатывается Социальным фондом с участием Фонда обязательного медицинского страхования при правительстве и уполномоченного органа по распределению средств Фонда оздоровления трудящихся, определяемого правительством, согласовывается с Наблюдательным советом по управлению государственным социальным страхованием и в установленном порядке направляется на рассмотрение правительства.
При этом отмечаем, что в настоящее время уполномоченным органом по распределению средств Фонда оздоровления трудящихся, в соответствии с постановлением Временного правительства «Об уполномоченном органе по распределению средств Фонда оздоровления трудящихся» от 27 мая 2010 года №58 является Федерация профсоюзов.
С 1 июля 2009 года законом «О тарифах страховых взносов по государственному социальному страхованию» установлен тариф страховых взносов для работодателей, индивидуальных предпринимателей, крестьянских фермерских хозяйств в размере 0,25%. Собранные средства Фонда оздоровления трудящихся ежемесячно в полном объеме направляются Социальным фондом в Федерацию профсоюзов.
Принимая во внимание вышеизложенное, абзац второй статьи 20 проекта закона предлагаем пересмотреть.
10. Абзацем вторым статьи 21 проекта закона предусматривается, что «для надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда профсоюзы создают правовую и техническую инспекции труда, имеющие одинаковые права с государственной инспекцией труда и действующие согласно положениям, утверждаемым Федерацией профсоюзов».
При этом, не ясно, какими полномочиями будет наделена техническая инспекция труда.
В связи с этим, во избежание неясностей в правоприменительной практике указанный абзац статьи 21 проекта закона предлагаем пересмотреть.
11. В соответствии с абзацем пятым статьи 24 проекта закона предлагается предусмотреть, что профсоюзы имеют право участвовать в заключении межгосударственных соглашений по вопросам миграции, занятости населения, труда, ценообразования и социального обеспечения.
При этом следует отметить, что закон «О международных договорах Кыргызской Республики» устанавливает порядок заключения, исполнения, приостановления и денонсации международных договоров Кыргызской Республикой.
Однако в данном законе не предусматривается порядок участия профсоюзов при заключении межгосударственных соглашений по вопросам миграции, занятости населения, труда, ценообразования и социального обеспечения.
12. Нормы статьи 26 проекта закона регламентируют вопросы организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, забастовок и других коллективных акций.
Указанные положения необходимо пересмотреть с учетом требований закона «О мирных собраниях». Статья 3 обозначенного закона предусматривает унифицированный термин «собрание», под которым понимается преднамеренное и временное пребывание ряда лиц в местах, открытых для общественного доступа, с целью привлечения внимания государственных органов и органов местного самоуправления, общественного внимания, включая выражение мнения по каким-либо вопросам. Названный закон не классифицирует различные собрания, обозначая их единым вышеуказанным термином.
Ввиду чего, редакцию статьи 26 проекта закона предлагаем пересмотреть.
13. В соответствии со статьей 27 проекта закона увольнение по инициативе работодателя неосвобожденных от производственной работы председателей профсоюзных комитетов, членов профкома, профсоюзных организаторов допускается лишь с согласия вышестоящего профсоюзного органа.
При этом, поскольку вышеуказанная статья проекта закона вступает в противоречие с Трудовым кодексом, предлагаем редакцию статьи 27 проекта закона привести в соответствие со статьей 84 названного Кодекса, регламентирующего вопросы расторжения трудового договора по инициативе работодателя с предварительного согласия профсоюзной организации либо иного представительного органа работников.
14. В части 2 статьи 33 проекта закона слова «создавать профсоюзные банки, страховые, культурно-просветительные и другие фонды, а также» считаем целесообразным пересмотреть, так как создание банков, страховых и других фондов регулируется отдельными законами, и профессиональные союзы не отвечают требованиям, предъявляемых при их создании.
15. В части 1 статьи 34 проекта закона термин «административная ответственность» предлагаем пересмотреть, так как Кодекс об административной ответственности утратил силу.
16. Частью 3 статьи 35 проекта закона предусматривается, что «при несоблюдении требований профсоюзы ликвидируются в судебном порядке по обращению органов прокуратуры на основании сведений органов юстиции, а их имущество переходит в собственность Федерации профсоюзов Кыргызстана».
Однако необходимо отметить, что Гражданским кодексом установлен порядок ликвидации юридического лица.
Кроме того, отмечаем, что учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, назначают ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают в соответствии с вышеуказанным Кодексом порядок и сроки ликвидации.
Также следует отметить, что в соответствии со статьей 10 закона «О некоммерческих организациях» в уставе некоммерческой организации определяется порядок распределения имущества в случае ликвидации.
С учетом изложенного часть 3 статьи 35 проекта закона предлагаем пересмотреть.
17. Частью 1 статьи 36 проекта закона предусматривается, что проект закона вступает в силу со дня его официального опубликования.
Согласно статье 30 закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» официальное опубликование нормативных правовых актов является обязательным условием вступления их в силу.
При этом, нормативные правовые акты вступают в силу по истечении пятнадцати дней со дня официального опубликования, если иное не предусмотрено в самом нормативном правовом акте. Нормативные правовые акты, регулирующие предпринимательскую деятельность, вступают в силу не ранее пятнадцати дней со дня официального опубликования.
Также следует учесть, что согласно статье 28 закона «О нормативных правовых актах» нормативные правовые акты включаются в Государственный реестр нормативных правовых актов в течение 7 рабочих дней со дня официального опубликования. При этом нормативный правовой акт, не включенный в Государственный реестр нормативных правовых актов, не имеет юридической силы.
18. Статьей 32 проекта закона предлагается предусмотреть членские профсоюзные взносы.
Поскольку профсоюзные взносы будут производиться из заработной платы работников, предлагаем проектом закона предусмотреть нормы о подотчетности профсоюзов перед работниками.
Предлагаем также в проекте закона предусмотреть пункт, где будут прописаны нормы распространения данного законопроекта, поскольку не ясно, будут ли распространяться положения предлагаемого законопроекта в отношении лиц, замещающих политические или специальные должности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
19. Согласно пункту 78 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша от 26 июня 2015 года № 5389-V, бланкетные ссылки на законодательство в целом не допускаются.
В связи с этим часть 2 статьи 12, статьи 13 и 26, часть 1 статьи 34 проекта закона предлагаем пересмотреть.
20. Также обращаем внимание на то, что предлагаемые некоторые неконкретные формулировки будут способствовать появлению коррупционных проявлений в правоприменительной практике, так как данные положения являются обобщенными и носят оценочный характер, и соответственно представляют соответствующим субъектам дискреционные полномочия по своему усмотрению толковать ту или иную ситуацию.
В частности, в части 2 статьи 2 проекта закона предлагается предусмотреть особенности применения настоящего закона в отношении Вооруженных Сил, органов внутренних дел, органов национальной безопасности, внутренних войск, государственных и муниципальных служащих, которые определяются соответствующими законами.
При этом необходимо отметить, что слово «соответствующими» создает коррупциогенный фактор и предоставляет право субъектам по своему усмотрению, не руководствуясь четкими, законодательно закрепленными критериями, толковать ту или иную ситуацию.
Дополнительно, в порядке информации сообщаем о том, что ранее Федерацией профсоюзов Кыргызстана в Жогорку Кенеш были направлены замечания и предложения, а также комментарии Международного бюро труда к проекту закона.
На основании вышеизложенного правительство считает возможным принятие данного проекта акона с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении».
