15 октября президент подписал новый закон «О правах лиц с инвалидностью». Какие меры необходимо принять, чтобы он не повторил судьбу предыдущего закона — «О социальной защищённости инвалидов» — и действительно защищал их права и интересы, пишут Ойбек Исаков и Дильмурад Юсупов.
Закон «О правах людей с инвалидностью» можно по праву считать достижением национального законотворчества, потому что впервые инвалидность была определена не как проблема социальной защиты или медицины, а в первую очередь как проблема прав человека. Одним из основных новшеств является понятие «дискриминация по признаку инвалидности», ранее отсутствовавшее в законодательстве Узбекистана.
Новый закон разрабатывался при непосредственном и активном участии самих лиц с инвалидностью под эгидой Ассоциации инвалидов Узбекистана, объединяющей 28 организаций инвалидов. За основу закона был взят проект ассоциации, и около 60% предложений людей с инвалидностью было включено в окончательный вариант закона. Тем не менее, некоторые статьи, ранее предложенные ассоциацией, так и не вошли в закон. И остаётся открытым самый важный вопрос: будет ли новый закон работать на практике?
Вновь неверное понимание инвалидности
Несмотря на то, что закон говорит о правах людей с инвалидностью, определение инвалидности всё ещё не основывается на правозащитном подходе. В законе инвалидность приравнена к стойким физическим, умственным, сенсорным (чувственным) или психическим нарушениям, а лица с инвалидностью определены в качестве нуждающихся «в социальной помощи и защите, создании условий для полного и эффективного участия наравне с другими в политической, экономической, социальной жизни общества и государства».
Однако в Конвенции ООН о правах инвалидов признаётся, что «инвалидность — это эволюционирующее понятие и что инвалидность является результатом взаимодействия, которое происходит между имеющими нарушения здоровья людьми и отношенческими и средовыми барьерами и которое мешает их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими».
Источник: Иллюстрация авторов.
Сугубо медицинское определение инвалидности фокусирует внимание медико-социальной экспертизы лишь на выявлении «степени потери здоровья» человека как основы определения «степени ограничения жизнедеятельности».
Такой подход к освидетельствованию инвалидности не соответствует биопсихосоциальной модели согласно Международной классификации функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья (МКФ). Иными словами, ограничение жизнедеятельности человека происходит не только по причине состояния здоровья, но и факторов окружающей среды.
Как реализовать право на защиту от дискриминации?
В статье 6 нового закона отражён принцип недопущения дискриминации по признаку инвалидности:
«запрещается любое обособление, исключение, отстранение, ограничение или предпочтение в отношении лиц с инвалидностью, а также отказ от создания условий для доступа лиц с инвалидностью к объектам и услугам».
Иным словами, если, например, в общественном учреждении или транспорте отсутствует доступная физическая среда, то люди с инвалидностью могут на основе закона подать в суд на организацию, не обеспечивающую необходимые условия для свободного передвижения. Но для того, чтобы они смогли подать иск в суд, правосудие должно быть доступным для них.
В Конвенции о правах инвалидов есть статья 13 о доступе к правосудию. К сожалению, аналогичная статья, предложенная Ассоциацией инвалидов, так и не вошла в окончательный закон. Тем не менее, отдельные положения данной статьи были включены. Например, в статье 28 нового закона говорится, что во время следственных действий и судебных заседаний глухие и слабослышащие лица должны обеспечиваться услугами переводчиков жестового языка. Статья 29 устанавливает право пользования факсимильной подписью (специально изготовленным штампом), которую используют незрячие и слабовидящие люди.
Однако для реализации законных прав людей с инвалидностью необходимо разработать конкретный механизм обеспечения доступа к правосудию. Специальный докладчик по вопросу о правах инвалидов Каталина Девандас Агилар недавно заявляла, что в разных странах здания судов и правоохранительных органов остаются недоступными. В связи с этим в ООН разработали «Международные принципы и руководящие положения по доступу к правосудию для лиц с инвалидностью».
Специальный докладчик по вопросу о независимости судей и адвокатов Диего Гарсия-Сайян по итогам своего рабочего визита в Узбекистан в прошлом году рекомендовал «устранить архитектурные и языковые барьеры, которые сейчас препятствуют или ограничивают право инвалидов на доступ к правосудию наравне с другими». В своем докладе он выразил обеспокоенность из-за частичной или полной недоступности зданий судов, особенно за пределами основных городов, недостатка сурдопереводчиков и отсутствия судебных документов в доступных форматах для лиц с сенсорными, интеллектуальными или психосоциальными расстройствами.
Обращение в суд может повлечь за собой дополнительные финансовые расходы. Но могут ли люди с инвалидностью понести эти расходы? В результате лица, ощутившие на себе дискриминацию, могут попросту закрыть на это глаза, чтобы не тратить своё ограниченное время, деньги и усилия на сражение с ветряными мельницами. И что делать, если даже в судах не обеспечена доступная среда и разумные приспособления?
Более того, как оценивать моральный ущерб от дискриминации по признаку инвалидности, и кто его будет возмещать? Необходимо как следует продумать все эти моменты учитывая возможный низкий уровень правовых знаний и осведомленности самих людей с инвалидностью.
Доступная среда — миссия невыполнима?
Предыдущий закон «О социальной защищённости инвалидов» уже предусматривал административную ответственность «за невыполнение обязанностей по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры, пользования транспортом, транспортными коммуникациями, средствами связи и информации».
Однако, по данным Общественного совета при хокимияте Ташкента, «85% зданий и объектов социальной инфраструктуры не приспособлены для пользования лицами с инвалидностью». Транспортная инфраструктура остаётся недоступной в столице, не говоря уже о регионах страны.
Сможет ли изменить такое положение дел новый закон? Сколько бы ни прописывали в законах необходимость создания доступной среды, ситуация так и не изменится без внедрения конкретных механизмов обеспечения доступной среды. К сожалению, в закон не вошло закрепленное Конвенцией о правах инвалидов понятие «универсальный дизайн», означающее:
«дизайн предметов, обстановок, программ и услуг, призванный сделать их в максимально возможной степени пригодными к пользованию для всех людей без необходимости адаптации или специального дизайна. „Универсальный дизайн“ не исключает ассистивные устройства для конкретных групп инвалидов, где это необходимо».
Статья 23 нового закона обязывает осуществлять приёмку в эксплуатацию строительных и реконструируемых объектов социально-бытового и культурного назначения с включением в состав государственной приёмочной комиссии представителей общественных организаций инвалидов.
В связи с этим необходимо укрепить потенциал и активно вовлекать ННО людей с инвалидностью не только в приёмку, но и проектирование объектов социальной инфраструктуры на основании законов «Об общественном контроле» и «О социальном партнёрстве». Важно, чтобы в этих процессах участвовали по возможности все категории лиц с инвалидностью, потому что у них у всех разные потребности в доступности.
Статус жестового языка и субтитры
Согласно новому закону, государство гарантирует получение информации в доступных форматах. Государственные телеканалы должны обеспечить трансляцию новостных передач с сурдопереводом или субтитрами.
Было бы хорошо, если бы до вступления закона в силу 16 января 2021 года Национальная телерадиокомпания Узбекистана начала разработку технологии автоматического распознавания узбекской речи для внедрения субтитров на национальных телеканалах. В условиях ограниченности числа переводчиков жестового языка субтитры могли бы обеспечить полноценный доступ глухих и слабослышащих людей к информации и повышения их грамотности. При этом трансляция не ограничивалась бы только новостными передачами.
К сожалению, в новом законе жестовый язык так и остался лишь «средством межличностного общения», как это было прописано и в старом законе «О социальной защищённости инвалидов». Основным содействием государства развитию и использованию жестового языка было бы придание ему статуса государственного языка, на котором можно получать образование. Поэтому необходимо разработать проект постановления Кабинета министров «О статусе жестового языка», где был бы определён механизм внедрения и развития жестового языка в Узбекистане.
Туманный механизм реализации права на инклюзивное образование
В статье 38 закона прописано, что «государство гарантирует развитие инклюзивного образования лицам с инвалидностью» в течение всей жизни начиная с дошкольного и заканчивая послевузовским образованием. Однако механизм реализации права на получение инклюзивного образования остаётся не ясным. Поэтому требуется принятие отдельного нормативного акта «Об инклюзивном образовании».
В новой редакции закона «Об образовании» введена статья 20, где дано определение инклюзивного образования. Но в законе отмечено, что «порядок организации инклюзивного образования определяется Кабинетом министров Республики Узбекистан». По имеющейся информации, подобный порядок ещё не разработан.
Основная проблема заключается в том, что мнения «профильных врачей» могут иметь решающую роль в определении «обучаемости» или «необучаемости» детей и взрослых с инвалидностью в общеобразовательных учреждениях. Рекомендации врачей зачастую имеют по сути императивный, а не консультативный характер, что будет препятствовать в реализации права на инклюзивное образование.
Сработают ли квоты на трудоустройство?
Как и в предыдущем законе, в новом сохранились полномочия органов государственной власти на местах устанавливать минимальное количество рабочих мест для трудоустройства лиц с инвалидностью в размере не менее 3% от общей численности работников.
Закон «О социальной защищённости инвалидов» уже обязывал органы государственной власти на местах на предприятиях, в учреждениях и организациях с численностью работников более 20 человек квотировать рабочие места в размере не менее 3% от численности работников.
Сработали ли квоты по трудоустройству в пользу людей с инвалидностью? Думается, ответ очевиден. По данным ситуационного анализа ООН о положении лиц с инвалидностью, официально трудоустроено лишь около 7% зарегистрированных людей с инвалидностью. При этом, согласно другим источникам, трудоустроено только 2% людей с инвалидностью. Причина неэффективности трудовых квот может заключаться в неудовлетворительном мониторинге за исполнением законодательства.
Министерство занятости и трудовых отношений, в полномочие которого входит сбор штрафов за несоблюдение 3-процентной квоты по трудоустройству, не осуществляет на должном уровне мониторинг за соблюдение законодательства. Если «метод кнута» не даёт ожидаемых результатов, может быть, стоит попробовать «метод пряника» и больше мотивировать госорганы и частный сектор трудоустраивать людей с инвалидностью?
В качестве альтернативного решения проблемы трудоустройства можно предложить следующее: специализированным предприятиям при общественных объединениях инвалидов, а также лицам с инвалидностью, осуществляющим индивидуальную предпринимательскую деятельность, местные органы государственной власти и предприятия могут оказывать помощь в предоставлении на льготных условиях нежилых помещений, земельных участков, в приобретении сырья и сбыте продукции. Но, к сожалению, и это предложение ассоциации не было включено в закон.
Как будет обеспечен достойный жизненный уровень и социальная защита?
В закон также не вошли статьи об обеспечении лиц с инвалидностью и их семей достаточным уровнем жизни, учитывая их базовые потребности в еде, одежде, жилище, бесплатной медицинской помощи, необходимого социального обслуживания в целях поддержания их здоровья и благосостояния.
Ключевым моментом является размер пенсий и пособий по инвалидности, которые нельзя устанавливать ниже минимального прожиточного минимума. Это закреплено Конституцией Узбекистана.
Однако до сих пор не утверждены официальные размеры прожиточного минимума и потребительской корзины. Исходя из уровня инфляции, необходимо ежегодно производить адекватную индексацию пенсий и пособий, выплачиваемых детям и взрослым с инвалидностью, а также их опекунам.
Сбор данных вновь под вопросом
Статья 31 Конвенции о правах инвалидов предусматривает сбор надлежащей статистической информации и исследовательских данных об инвалидности. Однако аналогичная статья о сборе данных, предложенная Ассоциацией инвалидов, также не вошла в итоговый вариант закона.
Законодатели аргументировали это тем, что 22 марта 2018 года уже был принято отдельное постановление Кабинета министров «О совершенствовании системы статистического учёта лиц с инвалидностью». Неясно, как именно реализуется данное постановление на практике. Доступные данные об инвалидности остаются скудными и не полностью отражают жизнедеятельность лиц с инвалидностью.
Открытые статистические данные об инвалидности крайне необходимы для мониторинга прогресса в достижении Целей устойчивого развития (ЦУР). Проблемы инвалидности включены в пять целей, включая ликвидацию нищеты, хорошее здоровье и благополучие, гендерное равенство, уменьшение неравенства, а также развитие устойчивых городов и населённых пунктов.
Для эффективной социальной защиты и осуществления мониторинга социально-экономического положения людей с инвалидностью государство должно организовать и проводить регулярный сбор комплексных статистических данных, охватывающий все сферы жизнедеятельности инвалидов лиц с инвалидностью.
Регулярный анализ таких данных позволяет выявлять насущные проблемы, оценивать положение различных групп лиц с инвалидностью, вести отдельный учёт наличия условий доступности физической среды.
Всеохватывающая статистика жизнедеятельности лиц с инвалидностью должна включать в себя в том числе: пол, возраст, место проживания, группу инвалидности, образование, трудоустройство, потребности в жильё и улучшение жилищных условий, транспортных и реабилитационных средствах, занятие спортом, вовлечённость в общественную, политическую и культурную жизнь, а также другие сферы жизнедеятельности.
Нужны механизмы реализации прав
Анализ нового закона «О правах лиц с инвалидностью» показал, что он не полностью соответствует положениям Конвенции ООН о правах инвалидов. Определение инвалидности всё ещё носит медицинский характер, что противоречит международным стандартам, основанным на правозащитном подходе к определению инвалидности.
В новом законе исключены такие важные понятия, как «универсальный дизайн», статистика и сбор данных об инвалидности, жестовый язык не приравнен по статусу к полноценному языку наравне с государственным языком. Очевидно, что после ратификации конвенции встанет вопрос о приведении данного закона в соответствии с положениями конвенции.
Чтобы закон заработал, крайне необходимо повысить уровнь правовой грамотности и сознания самих лиц с инвалидностью и их опекунов. Этого можно достичь путем обеспечения доступности юридических услуг и практической правовой помощи через сеть консультационных бюро ННО «Мадад», учрежденной Министерством юстиции.
Нужно также укрепить организационный потенциал и обеспечить финансирование самоинициативных ННО людей с инвалидностью для осуществления проектов по повышению правовой осведомленности людей с инвалидностью особенно в регионах страны.
Самое главное — нам необходимо проработать конкретные механизмы реализации прав лиц с инвалидностью на защиту против дискриминации; согласование строительных проектов с ННО людей с инвалидностью на соответствие принципам доступности среды и универсального дизайна; выбора формы образования и трудоустройства, а также достойного уровня жизни.
Источник: Газета.uz
